我曾在《誰(shuí)是中國(guó)改革的既得利益者》一文中把中國(guó)的利益集團(tuán)劃分為7類(lèi)，其中一類(lèi)是地方政府及其相關(guān)官員，并指出，這些年來(lái)，各級(jí)地方政府在招商引資、城市化、土地買(mǎi)賣(mài)、房地產(chǎn)發(fā)展等體現(xiàn)地方政府政績(jī)和利益的活動(dòng)中，把自己掌握的公權(quán)力市場(chǎng)化、資本化，通過(guò)各種途徑設(shè)租、尋租，輕易獲得超常規(guī)利益。地方官僚集團(tuán)還在房地產(chǎn)調(diào)控、高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、食品整頓、高速公路收費(fèi)清理等幾乎各個(gè)方面，都形成了一個(gè)個(gè)與全國(guó)利益有別的獨(dú)屬于地方小集團(tuán)的利益。
最近鄭州黃河公路大橋和寧夏吳忠黃河大橋的收費(fèi)被取消就是一個(gè)最好的注腳。前者10月8號(hào)宣布取消運(yùn)營(yíng)了26年的收費(fèi)，但目前有消息曝出，其經(jīng)營(yíng)方中原高速的實(shí)際控股人系河南省政府，在中央嚴(yán)查超期收費(fèi)背景下，河南省政府迫于壓力才不得不發(fā)公告結(jié)束收費(fèi)。后者則在收費(fèi)站撤銷(xiāo)當(dāng)天即封路，而下達(dá)封路令的是交通廳，它表示是基于安全的考慮而做出的行政行為。
說(shuō)實(shí)話(huà)，看到這樣的新聞內(nèi)心感到很悲涼。如上所述，雖然清楚地方政府早已成為一個(gè)利益集團(tuán)，卻未想到他們公然能夠用這種方式抗拒和表達(dá)對(duì)取消收費(fèi)的不滿(mǎn)。由此可見(jiàn)，地方政府和部門(mén)作為自利集團(tuán)的能量可能超出我們一般人的想象。
所謂政府的自利性，是指政府除了具有管理公共事物的屬性外，還具有追求自身利益最大化的屬性。它包括政府中的一切組織和個(gè)人尋求自身利益最大化的舉動(dòng)，比如對(duì)權(quán)力、金錢(qián)等的追求。在這兩起事例中，地方政府就 地以政府公司的面目而出現(xiàn)，已完全淪為在市場(chǎng)中逐利的企業(yè)，與一般企業(yè)的行為無(wú)異，甚至還不如一般企業(yè)對(duì)市場(chǎng)道德的遵守。
對(duì)于地方政府和部門(mén)的公司化自利行為，有學(xué)者曾將其解釋為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)決定性因素。這在某種程度上也不能說(shuō)完全不對(duì)。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)現(xiàn)代化，是地方政府導(dǎo)向的現(xiàn)代化，在社會(huì)資源缺位的情況下，地方政府成為拉動(dòng)現(xiàn)代化的最大動(dòng)力，因而，其表現(xiàn)出一定的自利性也很正常。然而，以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特別是財(cái)政收入為 動(dòng)力的政府逐利化或公司化，雖然在某些時(shí)候能夠帶來(lái)社會(huì)財(cái)富的大幅增加，也能夠提高社會(huì)成員的福利水平，但在社會(huì)治理方面，在社會(huì)整體利益上，它更多帶來(lái)的是災(zāi)難。
原因在于，政府變成公司，與一般市場(chǎng)上的公司不同，如果說(shuō)，后者還要受到市場(chǎng)中一系列的合約和規(guī)則所制約和支配，政府公司則沒(méi)有這些限制。因?yàn)檎鞘袌?chǎng)規(guī)則和合約的制定者和執(zhí)行者，因而政府擁有一般市場(chǎng)公司根本不具有的強(qiáng)制權(quán)力。另外，公司為了取得利潤(rùn)，還要善待消費(fèi)者，得到一個(gè)好的社會(huì)評(píng)價(jià)，雖然多數(shù)時(shí)候單個(gè)消費(fèi)者的力量不如公司，但他如果覺(jué)得沒(méi)有受到公司的應(yīng)有尊重，完全可以用腳投票，然而，政府公司則不在乎這些。所以，政府的公司化會(huì)帶來(lái)如下后果：假如政府和民眾的利益具有暫時(shí)一致性，政府公司化或能給民眾帶來(lái)福利的改善；假如政府跟民眾的利益不一致，政府公司化首先是要保證政府這個(gè)公司利益的最大化，與“公司”利益無(wú)關(guān)的東西都會(huì)統(tǒng)統(tǒng)靠邊站，甚至被清除。這時(shí)候的政府，就不再是為民服務(wù)的政府，雖然它還打著為民服務(wù)的旗號(hào)。而在多數(shù)情況下，政府呈現(xiàn)給社會(huì)的是后者。高速公路的遲遲不愿取消收費(fèi)就是如此。
以鄭州黃河公路大橋?yàn)槔�，該大橋開(kāi)始是以政府還貸的形式收費(fèi)，收了10年，后來(lái)變身企業(yè)，成為經(jīng)營(yíng)性大橋，又收了4年，到此，其政府貸款已經(jīng)還完，按理，該免費(fèi)通行。然而它不，河南省政府搬出了2004年國(guó)務(wù)院公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，該條例有這樣的規(guī)定：政府還貸公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過(guò)20年，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過(guò)25年。河南省政府說(shuō)，按經(jīng)營(yíng)性公路計(jì)算，鄭州黃河大橋還可以繼續(xù)收費(fèi)不超過(guò)25年，一直費(fèi)到2020年。鑒此，在2008年的審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)署曾對(duì)其以違規(guī)定論，指出它共多收了16年的過(guò)路過(guò)橋費(fèi)。對(duì)審計(jì)署的警告以及此后社會(huì)對(duì)其取消收費(fèi)的呼吁，河南省政府卻充耳不聞，一點(diǎn)都不在乎。要不是去年國(guó)家五部委開(kāi)展對(duì)公路亂收費(fèi)的清理，河南省政府恐怕還得繼續(xù)收下去。
地方政府為什么敢不買(mǎi)審計(jì)署的賬？因?yàn)樗芾孟嚓P(guān)制度和政策的缺陷為自己撐腰。正如審計(jì)署批評(píng)的，一些地方政府和交通部門(mén)從自身利益出發(fā)，把收費(fèi)公路作為融資平臺(tái)，將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路：一方面，經(jīng)營(yíng)企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來(lái)再投資政府指定的其它項(xiàng)目及彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益中獲得稅收收入等。我國(guó)對(duì)高速公路實(shí)行的是特殊經(jīng)營(yíng)制度，只有取得特殊經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的企業(yè)才可從事高速公路的修建、經(jīng)營(yíng)和管理，而政府一般把特殊經(jīng)營(yíng)許可權(quán)賦予給政府控股的企業(yè)或與政府有相當(dāng)關(guān)系之企業(yè)。他們?cè)谡氖召M(fèi)還貸快到期時(shí)，往往利用《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的漏洞，通過(guò)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、或者將其他項(xiàng)目債務(wù)并入收費(fèi)公路等方式，變更公路性質(zhì)，把政府還貸公路變成企業(yè)經(jīng)營(yíng)性公路，從而得以繼續(xù)收費(fèi)，而且比原來(lái)的時(shí)限更長(zhǎng)。像鄭州黃河公路大橋，河南省交通廳早在2000年8月，以資產(chǎn)作為家底，組建成立了河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司，同年12月，該公司又以最大股東身份，入主新成立的中原高速公路股份有限公司。2003年，中原高速進(jìn)入A股市場(chǎng)。通過(guò)這樣幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，黃河公路大橋成為了資本市場(chǎng)上的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
但這是否意味著政府對(duì)企業(yè)利用制度缺陷自肥的行為就無(wú)能為力？當(dāng)然不是！若政府真正為全民利益著想，履行其作為社會(huì)公共利益管理者的職能，還是有辦法來(lái)阻止企業(yè)擅自改變公路性質(zhì)的。因?yàn)楫?dāng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)影響到社會(huì)公眾的權(quán)益，或者政府不滿(mǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)合同里通常會(huì)有一條，政府始終保留調(diào)整、變更、直至終止合同執(zhí)行的權(quán)力。雖然對(duì)這一規(guī)定可以爭(zhēng)論，但既然有這個(gè)規(guī)定，為了社會(huì)的公共利益，政府就不應(yīng)該允許企業(yè)變更公路性質(zhì)，或者將已經(jīng)變更的取消。可是政府并沒(méi)有這么做，原因無(wú)外乎無(wú)論政府還是官員個(gè)人，都在其中獲利匪淺。
可以講，我國(guó)公路收費(fèi)政策實(shí)行近30年來(lái)，公路成了地方政府與民爭(zhēng)利的工具，政府、公路管理部門(mén)、公路經(jīng)營(yíng)者及其相關(guān)人員等，已結(jié)成一個(gè)深厚的利益鏈，這從很多地方的交通廳長(zhǎng)前腐后繼可見(jiàn)一斑。根據(jù)交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人何建中介紹，近10年來(lái)，全國(guó)高速公路交通量年均增長(zhǎng)率達(dá)9.5%，而2010年當(dāng)年，全國(guó)各省份收費(fèi)公路共收費(fèi)2859.億元。按照這兩個(gè)數(shù)據(jù)反推估算，近10年收取的路橋費(fèi)總額約17223億元，假如95%用于還貸，那么，收費(fèi)公路的負(fù)債額就不是當(dāng)前的2.3萬(wàn)億元，而是減到0.7萬(wàn)億元，負(fù)債率也從64%銳降到約20%。這說(shuō)明，絕大部分公路收費(fèi)都未用于還債。
2008年公布的《政務(wù)信息公開(kāi)條例》有一規(guī)定，凡涉及到公共服務(wù)、提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，需要公開(kāi)相關(guān)信息。對(duì)高速公路來(lái)說(shuō)，就要公開(kāi)其成本、人工費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、利潤(rùn)和投資方向等。我國(guó)對(duì)高速公路的投資方向進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，只能投資于與修路有關(guān)的項(xiàng)目。但在中原高速，它經(jīng)營(yíng)著兩家房地產(chǎn)公司，參股一家信托公司、一家銀行。從其去年年報(bào)來(lái)看，兩家房地產(chǎn)公司都虧損；也就是說(shuō)，它把收取的過(guò)橋費(fèi)，投入到虧損的房地產(chǎn)行業(yè)中去了，這非常不合理，或許也是河南省政府面對(duì)社會(huì)呼吁遲遲不愿取消收費(fèi)的原因所在。
由此看來(lái)，在地方政府已成為一個(gè)利益集團(tuán)的情況下，沒(méi)有破釜沉舟之決心，是很難打破這個(gè)利益鏈條的。此破釜沉舟之決心，就是劃清政府與市場(chǎng)的邊界，政府專(zhuān)注于社會(huì)公共利益的管理，而不是去參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)；就是公開(kāi)政府和企業(yè)收費(fèi)的相關(guān)信息；就是對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的約束，避免其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)下，把權(quán)力腐敗化、資本化。
作者簡(jiǎn)介：鄧聿文，和訊網(wǎng)專(zhuān)欄作者，供職于中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，民革中央社會(huì)與法制委員會(huì)委員，香港天大研究院特邀研究員、中國(guó)問(wèn)題觀(guān)察者，多家報(bào)刊專(zhuān)欄作家，知名評(píng)論家，《幸福的權(quán)利》《中國(guó)必須贏(yíng)》、《中國(guó)經(jīng)濟(jì)大突圍》等書(shū)作者，主要關(guān)注和從事中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與改革研究。
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